国际新形势下的联合国改革—社科法律论文

摘要：自联合国成立60多年来，联合国为人类的和平与发展进步事业做出了巨大的贡献，与此同时，联合国自身机制与制度安排上所存在的许多问题与缺陷也暴露出来。因此，十分有必要对联合国目前的机制及体系进行改革。在过去60年中，联合国改革一直在断断续续地进行着，20世纪90年代以前，联合国的改革基本上属于程序性范畴，并未触及联合国的基本结构以及如何应对新形势和新挑战等重大原则问题。联合国改革关系到不同国家和集团的利益，关系到在联合国内建立何种新的力量以及联合国今后的发展方向问题，最终将影响世界的前途。联合国的改革只能是在现行框架和《联合国宪章》的基础上进行。
关键词：联合国改革安理会民主协商

作为当今世界上最具广泛性和代表性的政府间国际组织，联合国为维护世界和平与安全、推动国际协调与合作、促进全球繁荣与发展作出了巨大贡献。进入21世纪以来，政治多级化和经济全球化是当今世界的两大发展趋势，也给联合国提出了新的挑战，国际局势纷繁多变，金融危机在全球范围内蔓延，民族种族矛盾、宗教信仰矛盾、领土国界问题等等摆在联合国的桌面上；此外，经济全球化加大了南北半球的贫富差距，国际矛盾日益增多对联合国也提出了新的挑战，很显然联合国目前的体制不能应对当前复杂局势的需要，况且国际社会要求联合国改革现行制度的呼声由来已久，联合国自身也想在新的世纪谋求新的发展，国际局势变幻莫测，这些都使联合国不得不正视存在的问题，抓紧改革的步伐。
联合国改革既是其自身发展的需要，也适应了当今国际局势的发展变化。联合国改革关系到世界各国的的权利和利益，对未来世界格局和经济政治秩序都有深远的影响。在联合国范围内，各国政治家、外交家对如何改革、怎样改革、改革的终极目标、改革的范围等问题上，分歧始终存在。西方资本主义发达国家希望改革后的联合国能成为它们在世界范围内推进资本主义世界观和价值观的有效武器；以中国为首的广大发展中国家则希望通过改革实现世界和平、国家平等，能够告别霸权主义和强权政治，建立一个“和平、平等、公正、合理”的世界新秩序。尽管如此，改革仍势在必行，改革联合国现行机制既是时代的要求，也是国际社会的共同呼声，这不仅关系到联合国能否在新世纪内为建设一个更加美好的世界发挥更大作用，而且是关系到联合国前途的大问题。半个世纪以来，在联合国内外关于改革的讨论从来没有停止过，改革方案层出不穷，涉及国家组织越来越多，但笔者认为：联合国改革的目的是加强而不是削弱联合国，任何方案都必须以绝大多数国家的意见为基础，争取广泛一致。这是国际关系民主化的最基本的表现。任何时候，将不成熟的方案付诸表决，或允许其通过，都将加剧许多国家的对立矛盾。在这种情况下，联合国也难以正常开展工作，它的权威和作用也将受到不利的影响和严重的削弱。在以往发生的国际事务中，联合国确实曾面临挫折，遭受失败，甚至表现出软弱无能，但我们有理由相信这并非《联合国宪章》所造成，而恰恰是联合国一些错误的决策和某些会员国特别是某些大国违背了《联合国宪章》的宗旨和原则的结果，如果全体会员国不仅在口头上而且在行动上真正都能遵循《联合国宪章》的宗旨和原则，联合国就能够更好地去实现《联合国宪章》的理想。
从这些年联合国改革的艰难历程来看，从绝大多数会员国的愿望和要求来看，联合国的改革只能是在现行框架和《联合国宪章》的基础上进行。联合国改革关系到不同国家和集团的利益，关系到在联合国内建立何种新的力量以及联合国今后的发展方向问题，最终将影响世界的前途。因此，即便是在《联合国宪章》内进行渐进式的改革，也必然充满着激烈的争论甚至尖锐的斗争，不可能是一帆风顺的。从根本上说，联合国的改革不能打破联合国的结构，不修改其宪章，不削弱安理会在维护和平与安全方面的潜力，不能改变联合国的价值观和宗旨。任何改革方案都必须突出发展的主线，给予发展问题优先考虑。改革联合国各机构的职能，提高其效率，在改革进程中要避免出现组织上的不稳定。
笔者以为，联合国改革过程中应该遵循以下原则：第一，改革过程中要有全局观念。联合国改革关系到整个世界的长治久安，对联合国乃至世界各国的前途命运都有举足轻重的作用。因此，我们要坚持原则，立足当下、脚踏实地，为世界各国人民的长远利益负责任，真正使改革的举措落在实处，以联合国宪章的宗旨和原则为基础，不搞单边大国主义，世界各国共同发展，充分发挥联合国的积极作用，维护会员国的共同利益，使联合国的声誉和效率再上新台阶。
第二，在改革的过程中应该调动各个与会国的积极性，不搞政治垄断，各个国家一起深入探讨联合国改革切实可行的方案，要发扬民主自由的精神。讨论改革方案的过程中一定要充分考虑各个国家的实际利益，尤其是第三世界的国家。联合国改革对世界各国都有深远的影响，因此应该认真讨论，仔细商讨，尊重各个国家的意见。在公正自由的基础上进行的改革才能得到世界各国的支持赞同，也能为以后改革方案的实施打下坚实的基础。任何时候，联合国的改革都不能违背《联合国宪章》的宗旨和原则，尤其是所有会员国主权平等，不得干涉他国内政，面对争端各国要和平解决，国际间的合作有待加强等等。
第三，联合国改革不是一蹴而就的事情，一方面要积极面对，另一方面也要稳扎稳打。改革的过程中可以循序渐进，给各国以适应的时间。特殊的问题特殊对待，解决问题先易后难，这样有助于增进联合国会员国的感情。尽管一定程度上联合国的改革已经十分紧迫，但越是时间紧任务重越要心平气和把握好改革的步伐。不要妄想一蹴而就大功告成，否则在世界层面上会有很多的负面作用。对于某些联合国会员国已经达成共识的改革措施，可以尽早通过决议以尽快落到实处，有些重要的改革措施因为涉及到多个国家的利益，因此具有较大的分歧，这种情况下可以给各国时间以适应新的政策，在这个过程里大家可以就此问题进一步协商，要采取谨慎态度，继续研究，求同存异，最后达到理想的结果。灵活运用改革策略，这样既可以推进改革的步伐，将改革的好处落到实处，又充分保护各个国家的利益。
第四，改革要突出重点，有针对性的出台改革措施，通过多个渠道保证改革措施落到实处。联合国改革是多方面涉及多个国家利益的，联合国目前的工作趋势是“重视安全，轻视发展”，因此此次改革要努力加快联合国发展的步伐，在安全的前提下搞好发展。联合国改革绝不是单一的简单的，它涉及到发展、安全、机制改革、法治建设多个方面，因此必须要统筹安排。改革绝不是为某一个或者某几个会员国服务的，改革的最终目的是要最大程度上满足所有会员国，特别是第三世界的发展中国家的切身利益。应该发扬民主协商精神，努力寻求最广泛一致。广大发展中国家的意见应该得到充分重视，第三世界国家的利益应该得到切实维护，这是联合国改革取得成功的重要因素。增加发展中国家的代表性和发言权，加大联合国在发展问题上的投入，应该成为联合国改革的重中之重。
在联合国的改革过程中，安理会的改革是十分重要的一部分，安理会是联合国六个主要机构之一，虽然规模最小，但权力最大。尽管广大会员国对安理会改革所涉及的各个问题进行了广泛的讨论，也取得了一定的积极成果，但是总的来说，安理会改革的一些重大问题仍没有达成共识，安理会的改革也一直存在严重的分歧，这仍然是全体会员国最为关注的敏感问题。但是笔者认为，越是有分歧，就越有必要加强对话与协商。经验证明，预先设定改革成果或者强制推行不成熟的改革方案，不仅影响会员国团结，最终也会损害安理会改革进程本身，这不符合任何一方利益。
实际上，安理会的改革主要是涉及两方面的具体问题，第一是安理会的构成，第二是否决权的废存或限用问题。对于安理会的构成问题，联合国早在1979年第34届联合国大会就已经开始审议一项题为“安全理事会席位公平分配和增加成员数目的问题”的议案。安理会构成问题的核心是扩大安理会的规模或增加其代表性。近年来，各国对于安理会改革的必要性认识基本一致。但对于如何增加与分配席位，各国看法则有较大分歧。是否增加常任理事国，不仅仅简单的数量变化，而是权力结构的变化。实质上是一种权力的再分配，整个改革的过程是一场争夺政治大国地位的斗争。曾经是战败国的日本和德国以及发展中国家中的一些地区性大国如埃及、巴西、印度、尼日利亚等，都在尽各种努力争取成为安理会常任理事国，以便在整个国际事务中有更大的发言权，从而成为政治大国。
安理会改革的另一焦点是否决权问题。从1945年联合国成立至今，安理会的5个常任理事国都曾或多或少地使用手中掌握的否决权。五个常任理事国在否决权问题上长期面临巨大压力。最初否决权制度的构思是，联合国会员国中的大国必须对世界的和平与安全担负主要责任。但是许多中小国家认为否决权是对联合国应当遵循的民主原则的否定，是与《宪章》规定的“所有会员国主权平等”这一根本原则背道而驰的。近几年来，越来越多的发展中国家要求取消或限制否决权。如果联合国废弃否决权体制的话，安理会成员国的大多数意见就将起到决定性作用。那么，很有可能安理会会通过更多的决议，判定哪些动荡可能对世界安全构成威胁，大多数国家认为该受批评和制裁的国家也就会受到应得的批评或制裁。
尽管各国提出一些限制否决权使用的建议或主张，但常任理事国也坚持他们的权利和地位，认为否决权不能改革。面对如此纷繁复杂的局面，安理会的改革一定要坚持协商一致的原则，这是《宪章》的重要精神，目的是兼顾各方的意愿，特别是中小国家利益，只有经过广泛的民主协商一致做出的决定才能赢得最大多数国家的信任和支持。笔者认为，安理会的改革应该涉及到以下方面：提高安理会的权威和效益，增强其在复杂的国际事务中应对全球性威胁和挑战的能力；优先增加发展中国家的代表性。发展中国家已占联合国会员国总数的2/3以上，但在安理会的代表性严重不足。广大发展中国家对目前5个常任理事国的内部运作机制越来越不满。不少国家认为，安理会正在成为某些西方大国利用干涉别国内政的工具。而且，目前5个常任理事国中有4个是欧美发达国家，地理分布也不合理。这个状况必须纠正。应让更多的国家贴别是中小国家有更多的机会轮流进入安理会，参与其决策。
总之，在当前的国际局势下，联合国的改革是一个任重而道远的过程，任何细小的变化都有可能引起各方面强烈的反应。但联合国改革势在必行且意义重大，作为国际多边机制的核心，联合国在维护世界和平与安全方面的作用不可替代，联合国的作用只能加强不能削弱。坚持《联合国宪章》的宗旨和原则，维护联合国权威，通过改革加强联合国作用，是国际社会的普遍呼声。维护世界和平稳定，促进人类共同发展，都离不开一个强有力的联合国。